2017年10月10日上午，財經(jīng)院2017年第15期“雙周財經(jīng)論壇”在中冶大廈9層第二會(huì )議室舉行，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院劉守英教授作了題為“土地資本化與中國經(jīng)濟發(fā)展”的報告。論壇由財經(jīng)院副院長(cháng)夏杰長(cháng)主持，財經(jīng)院黨委書(shū)記杜志雄及各部、室、處40余人聆聽(tīng)報告并參與討論。

        開(kāi)宗明義，報告提出，中國土地制度變革創(chuàng )造的土地資本是快速結構轉變階段資本的重要來(lái)源。相比工農產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、農業(yè)剩余勞動(dòng)力轉移，土地資本化在一定程度上被忽視了，值得深入研究。

        針對土地資本化的問(wèn)題，報告逐一從土地資本化的制度過(guò)程、發(fā)展階段、以地謀發(fā)展模式的困境三個(gè)方面進(jìn)行詳細闡釋。

        首先，報告介紹了土地資本化的制度過(guò)程。相關(guān)改革之前，土地供應采用無(wú)償、無(wú)限期流動(dòng)的方式。1987年《土地管理法》規定，行政劃撥和有償出讓。1988年修改《憲法》規定，土地使用權可以依照法律的規定轉讓。1990年國務(wù)院發(fā)布《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》明確，土地使用權可以采用協(xié)議、招標和拍賣(mài)。1998年土地管理法規定，國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度。2002年5月國土資源部《招標拍賣(mài)掛牌出讓國有土地使用權規定》第11號令要求，商業(yè)、旅游、娛樂(lè )和商品住宅等各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓。2004年國務(wù)院28號文規定，工業(yè)用地必須實(shí)行招拍掛。2008年開(kāi)始，成立平臺公司和土地抵押。這些制度安排為土地資本化提供了保障，并帶動(dòng)了土地逐漸資本化的三個(gè)階段。

        其次，報告進(jìn)一步詳述了土地資本化的三個(gè)階段。第一階段時(shí)間是1998-2004年，主要特征是：土地有償協(xié)議出讓?zhuān)恋爻鲎屖杖霙](méi)有大幅增長(cháng)，地方政府以地園區工業(yè)化。第二階段時(shí)間是2004-2008年，主要特征是：經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛，工業(yè)用地招拍掛，土地出讓收入大幅增長(cháng)，加快城市化實(shí)現土地收入最大化。第三階段時(shí)間是2008-2015年，主要特征是：土地依賴(lài)性社會(huì )，土地出讓成本上升、收益下降，土地抵押面積和土地融資支撐，工業(yè)用地占比下降、工業(yè)讓位與服務(wù)業(yè)發(fā)展，地產(chǎn)泡沫化。簡(jiǎn)言之，土地資本化經(jīng)歷了園區經(jīng)濟、土地出讓金、土地抵押融資三個(gè)階段，并且當前所處的土地融資階段潛藏大量風(fēng)險。

        接著(zhù)，報告指出以土地資本化獲取經(jīng)濟發(fā)展的模式，可能難以持續。因為存在以下幾點(diǎn)困境：第一，繼續放土地拉不快增長(cháng)了；第二，以地招商引資的效力減退；第三，土地供應結構進(jìn)一步扭曲與結構改革背道而馳；第四，部分城市和用途土地抵押值被高估的風(fēng)險；第五，土地償債能力可能被高估。這里，劉教授詳細論述了基于土地抵押擴大地方投資的地方債風(fēng)險問(wèn)題，認為地方的真實(shí)償債能力被“高估”。報告估算，2010-2015年間，承諾用土地出讓收入償還的債務(wù)平均占比在40%左右，如果地價(jià)下跌（或者局部地區的地價(jià)下跌），部分地方政府可能面臨難以?xún)攤娘L(fēng)險。

        最后，報告給出了走出土地依賴(lài)性社會(huì )的一些建議，主要包括：土地結構改革推動(dòng)國民經(jīng)濟結構改革；城市化從單向轉向城鄉互動(dòng)；鄉村現代化與農村土地改革等。

（綜合經(jīng)濟戰略研究部劉誠供稿）